Loading
Buscar en Drogas México

   

La figura de la concurrencia para combatir el narcomenudeo :: Drogas México

Narcotráfico

Cocaína al paredón, sicofármacos al poder
La figura de la concurrencia para combatir el narcomenudeo
Adalberto Santana investiga el consumo ilícito de las drogas


El 8 de marzo de 2005 las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia y Derechos Humanos, sostuvieron una reunión de trabajo...Muy buenas tardes tengan todos ustedes. Distinguido señor diputado Francisco Frías, presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales. Distinguida diputada Rebeca Godínez y Bravo, presidenta de la Comisión...
MAR
8
2 0 0 5

0 comentarios


La figura de la concurrencia para combatir el narcomenudeo

Alfonso Navarrete Prida

Martes 8 de marzo de 2005 (23/06/06)
Congreso de la Unión El 8 de marzo de 2005 las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia y Derechos Humanos, sostuvieron una reunión de trabajo con los titulares de las Procuradurías de Justicia de las entidades federativas y la Procuraduría General de la República. La reunión tuvo como propósito fundamental el análisis y la discusión del contenido de la Minuta enviada por el Ejecutivo Federal, sobre la figura de la concurrencia para combatir el narcomenudeo. A continuación el uso de la palabra del entonces Procurador General de Justicia del Estado de México.



Muy buenas tardes tengan todos ustedes. Distinguido señor diputado Francisco Frías, presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales. Distinguida diputada Rebeca Godínez y Bravo, presidenta de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos. De veras, muy distinguidos señores diputados federales. Señor Subprocurador don Alejandro Ramos Flores, gusto en verlos. Don Gilberto Higuera, gusto en celebrarlo, señor Subprocurador de Procedimientos Penales de la Procuraduría General de la República. Compañeros Procuradores. Amigos de medios. Señoras y señores.

Creo que habría que decir que tenemos un amplio consenso, en términos de que es apremiante hacer un frente común en el combate al delito de tráfico de drogas, al mayoreo o al menudeo, en eso creo que no tenemos duda ninguno de los que estamos aquí, y que se requiere actuar con energía.

Tampoco hay duda que ha crecido en forma alarmante en el país, el hecho de que mayor número de jóvenes, se integran cada día más al flagelo que significa consumir drogas en México, y que esto tiene que ver, no solamente con decisiones que pretenden ser remediales como una reforma, sino que tiene que ver con aspectos de fondo de un cambio en la política antidrogas que ocurrió hace ya casi una década y dos años, y que no tuvimos capacidad para tomar decisiones aleatorias con respecto a fenómenos sobre los cuales nos involucrábamos en ese momento.

Me refiero a la compleja relación bilateral, hasta principios de la década de los 90 la relación bilateral en materia de drogas, se basó fundamentalmente en una política norteamericana que tendía a inhibir la oferta de la droga. Y la política,por lo tanto, era una política dura, que se le calificaba de intervencionista, imperialista.

Hubo en la década de los 80 invasiones a países, en torno a la búsqueda o bajo la justificación de la búsqueda de distribuidores de droga, pensemos en Panamá y pensemos en Granada [? Guatemala], y generó mecanismos como ese proceso indigno de certificación, que ciertamente dañó enormemente a la sociedad mexicana.

A principios de la década de los 90, la política antidrogas norteamericana cambió radicalmente de orientación y puso a la gente más en la inhibición del consumo de la droga, más que en la inhibición de la oferta de la droga; y esto generó cambios de política también estructurales en la relación bilateral, que se tradujo en que se fue abandonando poco a poco este mecanismo de la certificación y se cambió la imposición por la cooperación necesaria, intercambio de información técnica y táctica, y comunicación entre los países México y Estados Unidos.

Pero a nivel de las bandas de tráfico de drogas también hubo ajustes, que no tuvimos capacidad de prever en ese momento suficientemente en México, y el patrón fue que el trasiego de la droga en grandes cantidades, el traficante que pasaba por territorio nacional, se le empezó a pagar, ya no con dinero sino en especie, y el pago en especie tenía una condición, que esa droga no ingresara al territorio norteamericano, porque generaba un problema de sobreoferta, por lo que ya era un problema para ellos de consumo de políticas de soporte y de consumo, y que por lo tanto esa droga con la cual se estaba pagando el trasiego se quedara en México, implicaba necesariamente generar el mercado de consumo interno.

Y este comportamiento explica mucho el por qué en los últimos años ha habido un acelerado, un desmedido aumento en el consumo y en la oferta al menudeo de la droga en el país, con secuelas no muy bien entendidas y con estrategias que tienen que ser distintas, para poder tener un objetivo de beneficio social.

Y confundimos, a veces decir que el país se está colombianizando, cuando en realidad lo que estamos es adaptando fenómenos distintos, que se perciben de igual violencia en las calles, y pensemos en lo que hemos hecho el trabajo conjunto de la Procuraduría General de la República y en el caso que me toca a mí, en el Estado de México, para combatir alguna organización criminal en Ciudad Nezahualcóyhotl, por ejemploi, como es la organización de la Ma’Baker.

Y los problemas que genera el no tener una política de Estado, con respecto a qué hacemos con la rehabilitación de adictos. Si los servicios de Salud se encaminaron en una acelerada descentralización operativa y quedó como autoridad normativa la Secretaría de Salud, pero quien opera los servicios son los estados, y no hay tratamientos reales a los adictos en México. Y lo digo con respeto, pero lo digo con la señal de alarma de cuál es el problema.

Y esto ha hecho que se tengan que pensar ideas de cómo enfrentar el fenómeno del narcomenudeo, cuando además la lógica de todas las instituciones a nivel federal, va orientada precisamente al combate de las grandes organizaciones criminjales en el tráfico de droga. La estructura, hasta hace poco, se empieza a adaptar, a tratar de combatir el narcomenudeo con estructura federal, pero toda la orientación, toda la lógica es la gran organización criminal que tiende a ir hacia los Estados Unidos de Norteamérica,y además los efectos: lavado de dinero, creación de cédulas financieras inadecuadas y lo que se ha conocido desde 1996 como delincuencia organizada.

Partiendo de esta base de que reconocemos que hay un problema, que estamos de acuerdo en esto que tenemos consenso y que hay que enfrentarlo, lo que toca ahora es tratar de auxiliar en el debate que ustedes van a tener, señalando quizás algunos problemas –todas las sociedades tienen problemas; lo malo es no tener ideas– pero sí decir cuáles problemas nosotros observamos como estados, que podrían tener, tanto en el aspecto jurídico como en el aspecto operativo una reforma de la envergadura que implica el cambio de atribuciones y de competencias en materia de tráfico de drogas, sea chiquita o sea grandota.

Y debo decir que nosotros efectivamente en octubre de 2003 recibimos un anteproyecto de reformas y adiciones a diversas disposiciones de carácter jurídico, incluida la adición al artículo 73 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos.

Tuvimos un intercambio de información con la Procuraduría General de la República y el 28 de febrero se nos remitió amablemente, por parte de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, la minuta que aprobó el Senado en adición a un párrafo tercero a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución General de la República, es decir, facultades del Congreso de la Unión.

La minuta concretamente dice esto: “En las materias concurrentes previstas en esta Constitución las leyes federales establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos del orden federal.”

Como ustedes saben, la distribución material de competencias que señala la Constitución General de la República se orienta por el principio de exclusión, que se establece en el artículo 124, que significa: “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los estados.”

Y por su parte, el 115 de la Constitución señala que aquellas facultades que son expresamente consignadas a favor de los municipios a aquellas que no lo están, residualmente también le tocan a los estados. Por eso digo que son una competencias de exclusión. En este ámbito de atribuciones, es decir,. Facultades exclusivas de la federación, facultades exclusivas por residualmente de los estados y facultades expresamente incluidas de los municipios, hay materias que son concurrentes y hay materias que son de las llamadas materias de coordinación.

Yo quiero decirles que en facultades exclusivas creo que no hay duda. Materias concurrentes tenemos varias en el país; en materia de educación es una materia concurrente, exitosamente concurrente, que algunos estados pudieron acelerar además un proceso de creciente federalización real de la educación. Aquí se encuentran gobernadores exitosos en esa materia en su momento.

En materias de coordinación creo que el mejor ejemplo es el derecho penal; es una materia de coordinación, no es una materia concurrente. Lo que quiero decir, en honor a decir la verdad, aunque sé que no nos referimos en materia concurrente a derecho penal, sino hablamos de materia concurrente en materia de salubridad, en materia de salud.

Pero dejemos claro ese principio: el derecho penal no es una materia concurrente, es una materia de coordinación.

Siguiendo con esto, corresponde en materia de coordinación a las leyes generales establecer los alcances de la concurrencia. Por ejemplo, la Ley General de Educación, repito, establece con claridad la determinación de los planes y programas de estudio de educación básica en toda la república y en los estados para formular los contenidos regionales.

Compete a la Secretaría de Educación Pública elaborar y mantener actualizados los libros de texto gratuitos y a las autoridades educativas locales su distribución y elaboración en caso de los contenidos regionales.

En materia sanitaria, la Ley General de Salud establece que la salubridad general de la república está integrada por una serie de facultades exclusivas de la federación, aun siendo una ley general materia de concurrencia. Otra más de coordinación. Las primeras, las exclusivas, dentro de la Ley General de Salud, competen solamente a las autoridades federales, sean éstas legislativas, administrativas o judiciales. Por ejemplo, la normalización en materia de servicios de salud, la acción extraordinaria en materia de salubridad general de la república, acción importantísima que contiene la Ley General de Salud, que solamente le compete además al titular de la Secretaría de Salud. Las segundas implican la posibilidad de que sean desarrolladas tanto por la federación como por las entidades federativas. Cuál es un caso típico de esto: la prestación de los servicios de salud.

En un estado tenemos clínicas del IMSS, clínicas del ISSSTE, clínicas de la Secretaría de Salud –ahora ya no porque las atienden los organismos descentralizados públicos de los estados, y prestan el mismo servicio, pero su alcance es diferente y su responsabilidad de quién la atiende también es diferente, pero es una típica función de coordinación.

Inclusive llegan a existir centros municipales de atención primaria a la salud, que eso es un papel dudoso que algún día se debe de abordar porque no son los municipios autoridades sanitarias. El tema lo conozco bien. En algún momento fui director general jurídico de la Secretaría de Salud y contralor de la Secretaría, y era un tema importante para ver la descentralización de los servicios: hasta dónde podíamos llegar.

En este caso, en el caso de estos institutos, clínicas, hospitales de primero, segundo o tercer nivel, los servicios son semejantes, pero lo que hace la diferencia es el alcance de los mismos en términos del territorio en que se proporcionan y desde luego la autoridad responsable.

Como se observa, cuando se trata de facultades exclusivas de la Federación sólo las autoridades federales, en sus tres ramas, pueden actuar. Cuando se trata de facultades concurrentes, tanto las autoridades federales como las locales tienen atribuciones, lo que significa que los congresos pueden legislar, las autoridades administrativas pueden actuar y los poderes judiciales pueden atender casos controvertidos.

En síntesis, las facultades excluyentes eliminan la acción estatal. Las facultades concurrentes hacen coincidente la participación federal, local y –según el caso– la municipal.

La propuesta de adición que se comenta contiene un problema de origen. Señala: en las materias concurrentes las autoridades del fuero común pueden conocer y resolver sobre delitos federales. Si las materias son concurrentes, entonces los delitos no pueden ser federales; estaríamos hablando de una facultad exclusiva.

Ese es un punto que se tiene que analizar en términos de la constitucionalidad de la propuesta.

Ahora, si los delitos son federales, no pueden conocer de ellos y resolverlos las autoridades locales porque son facultades diferentes, exclusivas; repito, el derecho penal es un ejercicio de coordinación, no es una materia concurrente: no existe un código general penal ni una ley general penal; existen Ley General de Salud, Ley General de Educación, que atienden a distintos niveles de gobierno y señalan facultades exclusivas a concurrentes.

A veces suena a un contrasentido. Y quiero ser crítico en esto no con el ánimo de echar abajo lo que, como empecé la exposición: hay que hacer un frente común y atender un delito de urgente necesidad y un problema de urgente necesidad. El camino es el que genera dudas sobre la constitucionalidad o no.

Es un contrasentido aparente hablar de facultades concurrentes, reguladas por leyes federales que competen a autoridades federales y de las cuales pueden hacerse cargo las autoridades locales.

Sería muy delicado que el Congreso de la Unión, a través de una ley federal, determinara la competencia de la autoridad local. Se podría interpretar como una invasión de esferas soberanas, prohibida por la Constitución, señalada expresamente la prohibición en el 124 [Constitucional].

El Congreso de la Unión no tiene la facultad para determinar la competencia de las autoridades administrativas y de las autoridades judiciales locales. Esto le corresponde a los congresos locales y a las autoridades judiciales locales.

Se daba el caso de que tenía una doble cachucha antes el Congreso de la Unión cuando se trataba del Distrito Federal y se hablaba de esa doble personalidad cuando legislaba para cuestiones de fuero común y luego cuestiones de fuero federal y entonces hasta supletoriamente se aplicaba, situación que ya no se está viviendo y que además ustedes han tenido el criterio de ir poniéndola en orden con un debate muy álgido del 122 Constitucional y algunos otros que viene: 74 del asunto del endeudamiento y algunos otros.

Constitucionalmente la adición propuesta tiene problemas que deberán de analizarse con serenidad y con sentido de urgencia con respecto a lo que nosotros pretendemos y pasaría entonces a tratar de analizar cuál es el sentido de lo que se está buscando.

No se está buscando hablar de la materia penal. Como muy bien lo expresó el señor subprocurador Ramos, se habla de modificar la Ley General de Salud para entrar a una materia concurrente y,si me permiten, brevemente analizaríamos de qué trataría esta propuesta y cuáles son los riesgos que se corren en la propuesta en sí.

Al principio de la exposición decíamos que hay dos problemas distintos que al final la gente los percibe de la manera pero la autoridad no. Por un lado el asunto de las drogas, que es un problema de seguridad nacional, que tiene que ver con el narcotráfico y que le corresponde la competencia, la atención de este delito a la Procuraduría General de la República –y no está a discusión eso.

Por otro lado, tenemos un problema de salud pública que tiene que ver con las adicciones, y que le corresponde a la Secretaría de Salud. El tema de las adicciones y el tema del tratamiento de los adictos y su rehabilitación también a las autoridades locales, materia administrativa, no materia de orden penal.

No existe –y ese es otro problema y a eso se enfrentó la Procuraduría General de la República al hacer esta iniciativa– un tipo penal que nos diga qué es el narcomenudeo, no existe. De hecho, hay una discusión muy grande en la Secretaría de Salud sobre si en algún momento la Secretaría de Salud podría generar una norma oficial que nos pudiera decir cuál es la cantidad mínima que puede traer una persona en posesión antes de que se considere que está tratando de traficar o de hacer una distribución individual de dosis. Nunca lo ha hecho la Secretaría de Salud.

El argumento técnico es que varía mucho la capacidad de adicción de una persona a otra, y el argumento político es que sería tanto como decir “debajo de esto está legalizado porque no es delito”, pero se ha discutido.

La estructura de la Procuraduría General de la República, que bastante tiene además con eso, está orientada a combatir los grandes cárteles de la droga, organizaciones criminales y todos los efectos de la sofisticación en un mundo globalizado de grandes organizaciones criminales. Repito, se entiende perfectamente cuál es el problema que vivimos y nosotros lo sufrimos como población que cada día vemos que se vuelve más grande en su adicción.

Tan grande es el problema que han tenido que intervenir inclusive la Secretaría de Marina y la Secretaría de la Defensa Nacional en el combate al narcotráfico, siendo facultad exclusiva de la Federación: competencia de la Procuraduría General de la República.

¿Cómo se pretende hacer entonces que sumemos más esfuerzos involucrando a las procuradurías estatales en esta lucha? De la siguiente manera: Primero, modificando este Artículo 73 de la Constitución. Les he hecho el comentario respectivo, así lo veo y con toda sinceridad y honestidad lo planteo.

Segundo, adicionando a la Ley General de Salud al artículo 3 que define quiénes son autoridades sanitarias, y algunas fracciones de lo que se entiende por salubridad general.

Y dice la propuesta: “La prevención de las adicciones como un asunto de salubridad general, la prevención de las adicciones a estupefacientes y psicotrópicos, evitando su posesión, comercio y suministro”.

Sería cuestionable decir que es un problema de salubridad general el comercio o suministro de estupefacientes. El problema de salubridad general es [de] quien lo recibe, el consumidor o el adicto. No el acto. Eso está regulado por otra materia. Eso es un problema de seguridad pública, no de salubridad general.

Se pretende cambiar el artículo 3 inciso c) diciendo: “Corresponde al Ejecutivo federal y a los gobiernos de las entidades federativas ejercer la materia de salubridad general establecida en la fracción XXVIII del artículo 3”. Esto abriría la competencia a los estados para podernos meter al tema –en teoría, la modificación a la Ley General de Salud. Pero buscando ese objetivo, a lo mejor tenemos un efecto más grave, que sería el siguiente: la atribución está señalada ya en el artículo 13 de esta Ley General de Salud, apartado A fracciones XI, XVIII, XIX, CLXXXIV y algunas otras, CXCII; en ellos se establece que es facultad de la Secretaría de Salud elaborar y coordinar con las dependencias federales –es una facultad exclusiva– el Programa Nacional contra la Farmacodependencia y la parte de ejecución, se hace en coordinación con los gobiernos estatales, no es una materia concurrente, es un ejercicio de coordinación, porque la facultad es exclusiva.

Quien formula el Programa contra las Adicciones, Tabaquismo y Alcoholismo, es la Secretaría de Salud y en otra parte, el Consejo de Salubridad General, órgano que además se rige constitucionalmente y que es aparte: es una autoridad sanitaria aparte de la Secretaría de Salud, es creo que la fracción XVI del 73, si mal no recuerdo.

Ahora, ¿qué pasaría si se aprueba así la Reforma? En materia hablando estrictamente de salud, la Federación perdería la rectoría en la materia, concretamente la Secretaría de Saludo y el Consejo de Salubridad General de la [...]

[falta la página correspondiente al turno 4 hoja 2]

En el capítulo número 7, 7, se hablaría de lo que sería en la Ley General de Salud, se abriría el espacio para hablar de una serie de delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo, ésa sería la propuesta, y se adicionarían 473, 74,75,76,77 y 78. El asunto es éste: el narcomenudeo—que ahorita hablaremos del término—, pero no son delitos de orden sanitario, o sea al día de hoy se estaría dotando de unos nuevos delitos, pero en teoría, teóricamente no lo son: el que trafique alguien con droga no es teóricamente un delito de orden sanitario, lo que es un problema sanitario es quién consume la droga; hay una diferencia importante y una Ley Administrativa—esto habría que ver si es prurito o no, pero finalmente lo existe—no regula cuestiones de delitos, no se vuelve ley especial, técnicamente hablando.

Si fuera a resolver algún problema, a lo mejor habría que empezar a meterse en una nueva modalidad. El Derecho Administrativo además siempre cambia, pero el tema es: si el tipo básico se configura en el Código Penal, las modalidades del mismo también se tipifican en ese ordenamiento jurídico; y aquí el problema es que la Ley General de Salud en ningún momento define qué es un narcótico; no sólo hay medicinas que tienen que ser narcóticos—médicamente hablando.

Entonces, ¿qué entendemos por narcomenudeo? Para definirlo en una Ley General de Salud, que ése es un tema que habría que analizar con profundidad.

La propuesta propone derogar—como bien lo señalaba el señor subprocurador Ramos—los artículos 195 y 199 del Código Penal Federal, mismos que pasarían a formar parte de las adiciones a la Ley General de Salud. Aquí habría otro problema adicional; también se pretende reformar la Fracción del artículo 50 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, éste es un problema más de fondo.

Aquí se establece esto, establece que los jueces federales podrán conocer de delitos federales, cuando la consignación la haga un Ministerio Público del fuero común. Para que esto fuera viable tendríamos que modificar el 102 de la Constitución, que establece que los delitos federales los conoce el Ministerio Público de la Federación, por lo tanto a él le compete investigar el delito y ejercer la acción penal.

El tema sería: si un Ministerio Público del fuero común consigna y ejerce acción penal, ¿quién sostiene el ejercicio de la acción penal?, ¿el Ministerio Público adscrito federal, o el Ministerio Público del fuero común que consignó y ejercitó acción penal y entonces tendríamos adscritos en los juzgados federales? O ¿cuándo tomaría conocimiento el Ministerio Público de la Federación de una consignación que no realizó en su fuero, aun considerando que sea una unidad del Ministerio Público, para poder sostener el ejercicio de la acción penal?

Esto implicaría además, un problema de carácter financiero importante para las procuradurías estatales.

Habría que decir en conclusión, en esta intervención que ustedes amablemente me han permitido hacer, que hay un problema adicional, que es el siguiente: si aceptamos la necesidad de hacer un frente común contra el narcomenudeo o el tráfico de drogas, si tenemos consenso en esto que ha crecido desmesuradamente en los últimos años, pero si no instrumentamos medidas adicionales, como es la capacitación y los recursos para las policías estatales judiciales que intervengan en este flagelo, estamos abriendo la puerta a que también a estos policías los permeen completamente la parte corrosiva y corruptiva de estas organizaciones criminales que están creciendo, si no tomamos medidas de blindaje adicionales.

No significa la intervención el no apoyar las acciones de la Procuraduría General de la República; las acciones no se apoyan con dichos, se apoyan con hechos.

Solamente el año pasado, nosotros pusimos a disposición de la PGR cinco mil vendedores de droga al menudeo, le entramos juntos al combate del Cártel de la Ma’Baker, le entramos juntos a donde nos piden que vayamos juntos o sea, no, en ejercicio de coordinación, eh, de poniéndolo a disposición del Ministerio Público de la Federación.

No queremos rehuir del problema ni lo vamos a hacer, porque los que sufrimos el problema somos la población mexiquense, tratándose del Estado de México ni tampoco tratamos de echar por la borda una iniciativa, que lo que pretende es dar un frente común, que es lo que yo trato de rescatar la idea.

Sí tengo y sí tenemos la obligación de decir las cosas jurídicamente como las vemos, que además lo hemos hecho en un intercambio de opiniones y que ustedes tengan—antes era un privilegio, lo sigue siendo—un privilegio con menos responsabilidad quizá decir: “si yo fuera diputado” pero ahora tiene mucha responsabilidad atrás de ello y la tienen ustedes y creo que lo mejor que puede hacerse es tener todos los elementos para poder tomar una decisión de cuándo y cómo se modifica una Constitución.

Montesquieu decía: “que nos tiemble la mano antes de intentar tocar la Constitución”. Sería cuánto y muchas gracias, de veras, por su atención, señores presidentes de comisiones, señores diputados.




estás viendo:
La figura de la concurrencia para combatir el narcomenudeo
volver arriba

Prohibición Política Narcotráfico Ley Guerra antidrogas


comentarios
Entrar para agregar comentario:
entrar


DrogasMexico.org es un proyecto de Convivencia y Espacio Público AC y el Colectivo por una Política Integral hacia las Drogas AC.
Agradecemos el apoyo de Open Society Foundation, Angelica Foundation y Tides Foundation